Для реализации любых производственных, коммерческих или социальных инвестиционных проектов необходимы линейные объекты, включая линии электропередачи, трубопроводы, железные или автомобильные дороги.
Сегодня у застройщиков и органов власти при организации строительства протяженных сооружений на землях лесного фонда могут возникать трудности, связанные с тем, что лесное и земельное право не вполне синхронизированы с учетом норм Градостроительного кодекса РФ.
Данная проблема может приводить к увеличению сроков реализации и бюджета соответствующего проекта, а в отдельных случаях также к привлечению участников указанных проектов к материальной, административной или уголовной ответственности.
В статье приводятся изменения в подзаконных актах Минприроды России, вступившие в силу 01.03.2023, которые снимают часть вопросов, но не завершают синхронизацию указанных выше отраслей права в рассматриваемой части, а также предлагаются способы преодоления обозначенных препятствий, которые могут быть реализованы, как в законодательной, так и в практической плоскостях.
Требования градостроительных норм
Согласно Градостроительному кодексу РФ, если планируется строительство или реконструкция линейного объекта, необходима предварительная подготовка документации по планировке территории (ДПТ), включающей проект планировки территории (ППТ) и проект межевания территории (ПМТ). В свою очередь, разработка ППТ и ПМТ осуществляется в соответствии с материалами и результатами инженерных изысканий, которые подготавливаются для получения, в частности:
- материалов, необходимых для установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, уточнения их предельных параметров;
- установления границ земельных участков.
Для выполнения инженерных изысканий на землях лесного фонда необходимо использование соответствующей территории, в отношении которой предполагается разработать ППТ и ПМТ. В этот момент застройщик сталкивается с вопросом о способе оформления прав на соответствующие земли и (или) земельные участки. Исходя из норм земельного и лесного права возможны два взаимоисключающих варианта оформления прав на земли лесного фонда в рассматриваемой ситуации:
- предоставление лесного участка в аренду для проведения инженерных изысканий на основании ст. 10.1 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ» (Закон О введении в действие Лесного кодекса РФ);
- установление публичного сервитута для проведения инженерных изысканий в целях подготовки ППТ и ПМТ на основании п. 5 ст. 39.37 Земельного кодекса РФ.
Регулирование, содержащееся в нормах лесного законодательства
Лесной кодекс РФ не содержит нормы, регулирующие порядок предоставления прав на земли лесного фонда для проведения инженерных изысканий.
Регулирование этой деятельности на землях лесного фонда предусмотрено лишь ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ, которая определяет, что лесной участок может быть предоставлен в аренду для выполнения изыскательских работ без проведения аукциона на срок не более чем один год в соответствии с Лесным кодексом РФ и Земельным кодексом РФ в порядке, установленном Правительством РФ.
Арендная плата за аренду лесного участка, находящегося в федеральной собственности, при выполнении изыскательских работ составляет 80 рублей за гектар в год для всей территории Российской Федерации.
Данный способ получения возможности проведения инженерных изысканий предполагает предварительную подготовку проектной документации будущего лесного участка, в границах которого будут осуществляться инженерные изыскания, и его постановку на государственный кадастровый учет.
В зависимости от полномочий в отношении тех или иных земель лесного фонда предоставление лесного участка в аренду во исполнение ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ осуществляют органы исполнительной власти субъекта РФ или Рослесхоз.
Возможные сложности с использованием договора аренды
Согласно п. 5 ст. 39.37 Земельного кодекса РФ для проведения инженерных изысканий в целях подготовки ППТ и ПМТ при организации строительства или реконструкции линейного объекта, имеющего федеральное, региональное или местное значение, а также связанных с ним сооружений, подлежит установлению публичный сервитут. Данная норма может быть квалифицирована как специальная по отношению к ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ.
В подтверждение вывода о специальном характере норм о публичном сервитуте по сравнению с иными нормами права, предусматривающими предоставление земельных участков для аналогичных целей в аренду, можно привести, в частности, п. 1.1 ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, который предусматривает, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не предоставляются в аренду собственникам и иным правообладателям сооружений, которые могут размещаться на таких земельных участках на основании сервитута, публичного сервитута или в соответствии со ст. 39.36 Земельного кодекса РФ.
Конечно, на этапе проведения инженерных изысканий еще нет никаких сооружений. Вместе с тем приоритет норм о публичном сервитуте над нормами лесного законодательства подтверждается также ч. 3 ст. 9 Лесного кодекса РФ, который предусматривает применение норм Земельного кодекса РФ о публичном сервитуте применительно к лесным участкам. При этом согласно той же норме лесного права порядок и особенности использования лесов в случае установления публичного сервитута в отношении лесного участка, находящегося в государственной собственности, определяются в соответствии с Лесным кодексом РФ.
Возможность вариативного применения в рассматриваемом случае либо механизма аренды, либо механизма публичного сервитута в зависимости от воли заинтересованного лица также представляется сомнительной, так как не предусмотрена прямо, в отличие, например, от случаев размещения уже существующих сооружений, право собственности на которые возникло до 01.09.2018.
Таким образом, ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ распространяется скорее на площадные объекты. Ее применение для предоставления прав на лесные участки в целях проведения инженерных изысканий для подготовки ППТ и ПМТ при организации строительства линейных объектов является спорным.
Регулирование, содержащееся в нормах земельного законодательства
Принятие решения об установлении публичного сервитута для проведения инженерных изысканий в целях подготовки ППТ и ПМТ, предусматривающей размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения, отнесено Земельным кодексом РФ к компетенции органов местного самоуправления.
На момент обращения в орган местного самоуправления с заявлением об установлении публичного сервитута в рассматриваемом случае должны быть утверждены схема территориального планирования / генеральный план (изменения к ним), предусматривающие планируемое размещение соответствующего объекта федерального, регионального или местного значения. Срок, на который устанавливается публичный сервитут в указанных целях, совпадает со сроком аренды согласно ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ и составляет не более 1 года.
Установление публичного сервитута осуществляется независимо от формы собственности на земельный участок.
Плата за публичный сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и не обремененного правами третьих лиц, может быть существенно ниже, чем арендная плата по договорам аренды, заключенным на основании ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ, и устанавливается в размере 0,01 процента кадастровой стоимости такого земельного участка за каждый год.
Возможные сложности с реализацией публичного сервитута
При проведении инженерных изысканий требуется в том числе осуществление сплошных и / или выборочных рубок деревьев. В связи с этим для установления публичного сервитута и для последующего использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в рассматриваемых целях необходимы:
- подготовка проектной документации лесного участка и постановка его на кадастровый учет;
- подготовка проекта освоения лесов и проведение государственной экспертизы в отношении него.
Вместе с тем реализация указанных действий может быть существенно осложнена или быть вовсе невозможной с учетом текущей редакции применимых норм права. Для определения конкретных препятствий и способов их преодоления рассмотрим последовательно особенности регулирования следующих вопросов и действий:
- определение вида использования лесов при проведении инженерных изысканий для подготовки ППТ и ПМТ в целях строительства линейных объектов;
- освоение лесов;
- подготовка проектной документации лесных участков.
Особенности, связанные с определением вида использования лесов
Проведение инженерных изысканий не отнесено Лесным кодексом РФ к видам деятельности, для реализации которых допускается использование лесов на землях лесного фонда, в том числе посредством сплошных и / или выборочных рубок деревьев.
В связи с этим необходимо обратить внимание, что Перечень случаев использования лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, определенный приложением № 2 к приказу Минприроды России от 10.07.2020 № 434, включает в себя в том числе использование лесов с установлением публичного сервитута в случаях, предусмотренных ст. 39.37 Земельного кодекса РФ, а также прямо предусматривает возможность применения п. 5 ст. 39.37 Земельного кодекса РФ в рамках использования лесов для строительства и реконструкции линейных объектов.
Таким образом, проведение инженерных изысканий для подготовки ППТ и ПМТ в целях создания указанной выше инфраструктуры входит в такой вид использования лесов, как строительство, реконструкция и эксплуатация линейных объектов, в рамках которого, в свою очередь, допускается осуществлять выборочные и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан.
Особенности, связанные с освоением лесов
Ч. 1 ст. 88 Лесного кодекса РФ предусматривает возможность составления проекта освоения лесов лицом, использующим леса на основании публичного сервитута, установленного в целях, предусмотренных ст. 39.37 Земельного кодекса РФ.
С 1 марта 2023 г. вступил в силу Состав проекта освоения лесов, порядок его разработки и внесения в него изменений, требования к формату проекта освоения лесов в форме электронного документа, утвержденный приказом Минприроды России от 16.11.2021 № 864 (далее – Порядок № 864). П. 28 Порядка № 864 допускает возможность составления проекта освоения лесов на виды использования лесов, которые установлены решением и соглашением (при наличии) об осуществлении публичного сервитута (в отличие от действовавшего ранее приказа Рослесхоза от 29.02.2012 № 69).
Важно отметить, что проект освоения лесов включает раздел «Сведения о лесном участке». При этом в отношении проекта освоения лесов подлежит проведению государственная экспертиза, в заявлении о проведении которой указывается в том числе кадастровый номер земельного участка.
Необходимо напомнить, что на момент проведения инженерных изысканий в целях подготовки ППТ и ПМТ данные ППТ и ПМТ еще не утверждены и не могут являться основанием для образования лесного участка. Описание границ публичного сервитута, указанное в решении о его установлении, также не может использоваться для целей прохождения экспертизы проекта освоения лесов (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.12.2021 по делу № А19-4245/2021).
В связи с этим единственным основанием для образования лесного участка в рассматриваемом случае будет являться утвержденная в установленном порядке проектная документация лесного участка.
Особенности, связанные с подготовкой проектной документации лесных участков
Проектная документация лесного участка подготавливается согласно Требованиям к составу и к содержанию проектной документации лесного участка, порядку ее подготовки, утвержденным приказом Минприроды России от 03.02.2017 № 54 (далее – Порядок № 54).
Вслед за ч. 1 ст. 70.1 Лесного кодекса РФ, абзац первый п. 7 Порядка № 54 предусматривает, что лесные участки проектируются для осуществления на них видов использования лесов, предусмотренных ст. 25 Лесного кодекса РФ, за исключением случаев проектирования лесных участков в целях строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов и ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ.
При этом необходимо напомнить, что согласно приказу Минприроды России от 10.07.2020 № 434 проведение инженерных изысканий в целях подготовки ППТ и ПМТ входит в использование лесов для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (см. раздел данной статьи об особенностях определения вида использования лесов).
Учитывая изложенное выше, можно сделать следующие выводы:
Во-первых, проведение инженерных изысканий для подготовки ППТ и ПМТ в целях строительства линейных объектов не входит в перечень случаев использования лесов для осуществления которого допускается подготовка проектной документации лесных участков.
Во-вторых, использование ссылки на ст.10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ в п. 7 Порядка № 54 для подготовки проектной документации лесных участков в рассматриваемых целях представляется сомнительным, так как:
- п. 7 Порядка № 54 прямо противоречит ч. 1 ст. 25 Лесного кодекса РФ, который не предусматривает проведение инженерных изысканий на землях лесного фонда как отдельный вид использования лесов;
- учитывая наличие п. 5 ст. 39.37 Земельного кодекса РФ, содержание ст. 10.1 Закона О введении в действие Лесного кодекса РФ не включает случаи проведения инженерных изысканий для подготовки ППТ и ПМТ в целях строительства линейных объектов.
Таким образом, указанные выше нормы права в их совокупности создают препятствие подготовке проектной документации лесных участков для использования лесов в целях проведения инженерных изысканий для подготовки ППТ и ПМТ (при строительстве линейных объектов). Сложности с образованием лесного участка, в свою очередь, влекут сложности с установлением публичного сервитута, а также подготовкой и проведением государственной экспертизы проекта освоения лесов и, как следствие, с проведением рубки деревьев, необходимой для проведения инженерных изысканий в целях разработки ППТ и ПМТ.
Варианты действий с учетом указанных выше обстоятельств
До завершения процесса синхронизации лесного и земельного права в рассматриваемой части участникам инвестиционного проекта может быть предложен вариант заблаговременной подготовки дорожной карты реализации земельно-имущественной части проекта с участием в данной работе представителей причастных органов власти. Данный подход, в том числе с участием опытного юридического консультанта, позволяет выработать единую позицию застройщика и органов власти в самом начале проекта и минимизировать в связи с этим риски, связанные с увеличением времени и бюджета его реализации.
В качестве мер по завершению процесса синхронизации лесного и земельного права в исследованной части уполномоченным органам власти может быть предложено внести в ст. 70.1 Лесного кодекса РФ и п. 7 Порядка № 54 изменения, прямо предусматривающие:
- возможность подготовки проектной документации лесных участков для установления и реализации публичного сервитута в целях, предусмотренных п. 5 ст. 39.37 Земельного кодекса РФ;
- возможность подготовки проектной документации лесных участков обладателями публичного сервитута;
- положения о том, что основанием для подготовки проектной документации лесного участка в данном случае будет являться решение уполномоченного органа власти о внесении в схему территориального планирования / генеральный план соответствующего публично-правового образования сведений о планируемом линейном объекте.
С более развернутым исследованием по вопросу, приведенному в данной статье, вы можете ознакомиться в блоге Вячеслава Феоктистова на сайте https://zakon.ru/vyacheslavlandconstruction.
текст: Вячеслав Анатольевич Феоктистов, старший юрист консалтинговой компании «Альтхаус», фото: zakon.ru, phonoteka.org, pxhere.com
